自2014年我国全面推广PPP模式以来，随着大量PPP项目进入执行阶段，PPP绩效评价的紧迫性日益凸显。我司投融资&战略研究部承接了某有机废弃物综合处置项目PPP绩效评价工作，本文以此项目为例，分析PPP绩效评价工作的重难点。

一、PPP发展历程及现状

随着我国经济的快速发展与城市化进程的加速，城市基础设施与公共服务需求不断增加。而传统的政府投资方式存在资金短缺等诸多问题，在此背景下，公共私营合作（PPP）模式应运而生，成为了推动城市基础设施以及相关公共服务建设的新兴方式。

我国于1994年开始在新建水厂、电站、道路、桥梁方面以BOT方式试点PPP模式。2014年进入全国推广阶段，此后各地的PPP项目大量涌现。2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕）92号），开始强化监管，启动PPP项目的清理整顿工作。经过五年的规范化治理，2022年11月财政部发布《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），PPP模式从野蛮生长趋向规范理性运行。二、PPP绩效评价的必要性

  《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确要求：“PPP项目须建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称“13号文”）强调：“PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据”。各参与方应当按照按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理，并建立PPP项目绩效管理监督问责机制。PPP项目履行绩效评价并落实按效付费原则是实施机构、财政等政府部门规范运行PPP项目的重要履职工作。PPP项目执行过程未有效开展绩效评价、未全面落实按效付费要求，不符合规范管理要求。

PPP项目因利益相关者众多，绩效评价有其特殊性。PPP项目的绩效评价涉及整个生命周期，要追求PPP项目绩效评价的高效、专业、公平，引入第三方专业机构，提供全生命周期、动态的评价，就成为必然趋势。

下面结合近期开展的某有机废弃物综合处置项目，对绩效评价过程中工作方案编制、运营期绩效评价工作开展等环节的重难点进行分析。

  三、PPP绩效评价工作重难点分析

  “13号文”中PPP项目绩效评价工作主要包括项目工作方案编制、项目建设期绩效评价、项目运营期绩效评价与中期评估、项目后评价。下文以近期开展的某有机废弃物综合处置项目为例，对绩效评价过程中的重难点进行分析。

3.1 制定详细的绩效评价工作方案

本项目在制定绩效评价工作方案时的重难点主要包括绩效指标的建立（一级指标选取、二级指标的选取与调整、三级指标的细化设置）、绩效评价指标权重的设置。

1、绩效指标的建立

本项目《PPP项目合同》原有的指标体系不符合“13号文”的规定。由于本项目中标通知书发布时间在“13号文”施行前，根据“13号文”规定：“本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善”，因此在本项目原有“绩效考核内容与标准表”指标体系基础上依据“13号文”进行补充、完善。

根据“13号文”将一级指标设置为“产出”“效果”“管理”。结合《PPP项目合同》的原有指标，在“13号文”供参考的指标框架中对应选取“项目运营”“安全保障”“制度管理”“档案管理”，并依据“13号文”补充“项目维护”“满意度”作为本项目的二级指标。结合《PPP项目合同》原有指标，合并、完善后对应形成部分三级指标，并依据《PPP项目合同》对项目维护的相关要求及实施机构对满意度的相关要求，补充细化“设施设备维护保障情况”“设施设备维护频次”“项目运营满意度”三个三级指标。

2、绩效评价指标权重的设置

将《PPP项目合同》“绩效考核内容与标准表”对应指标的分值汇总，汇总得“项目运营”分值为50分，原“绩效考核内容与标准表”无“项目维护”指标，不符合“13号文”中“项目运营”+“项目维护”权重不低于总权重的60%的规定，增加“项目维护”二级指标，并将分值设定为10分，以满足“13号文”的规定。

“制度管理”“档案管理”原合同分值分别为27分、3分，不符合“13号文”中“产出”权重不低于总权重的80%的规定，结合“13号文”规定并综合考虑分值合理性后将其调整为“10分”“5分”，补充“满意度”分值为5分。

依据《PPP项目合同》及“13号文”动态补充调整指标权重分配，形成最终指标权重。

3、补充协议的签订

调整后的绩效评价指标体系与原《PPP项目合同》绩效考核内容存在差异，实施机构与项目公司需签订补充协议，以确认调整后绩效评价指标的有效性。

  3.2 制定严密的运营期绩效评价工作计划

本项目运营期绩效评价工作计划的重难点主要包括工作包拆解、制定具体计划、考核资料准备、任务分配。

1、工作包拆解

  结合本项目《绩效评价工作方案》《PPP项目合同》等相关资料，分析本项目运营期绩效评价包括资料考核、现场考核两大重点工作。将工作拆解为资料考核、现场考核，其中现场考核包括厂区考核、垃圾收运环节考核、商户满意度调查。

2、具体计划制定

  对资料考核、现场考核工作进一步计划，形成具体计划，以便绩效评价工作更好、更有效地开展。

3、考核资料准备

  通过梳理《绩效评价工作方案》《PPP项目合同》等相关资料，整理形成考核资料清单，包括项目公司需提供的资料清单（开展资料考核需要）、问询实施机构的清单（与实施机构确认相关事宜）、分点考核清单（开展现场考核需要）、满意度调查问卷（开展现场考核需要）。

4、任务分配

综合考虑资料考核、现场考核各环节的工作特点，对考核小组人员进行合理分配。

3.3 开展细致的运营期绩效评价工作

本项目运营期绩效评价工作的重难点主要包括资料考核、厂区考核、垃圾收运环节考核、商户满意度调查。

1、资料考核的重难点分析

本项目资料考核涉及的资料种类较多，包括管理制度、收运计划、运行台账、巡检台账、商户合同等。

开展资料考核工作时应对照绩效评价评分表逐一仔细排查，避免错漏。对于扣分项说明扣分原因，并附图。

如根据评分方法：“餐厨垃圾收运一般每天不少于2次（收运次数以项目公司与商户签订的合同中约定次数为准）”，此条目进行考核时需登录实施机构系统后台，对每天的收运次数进行核查，同时针对打卡异常情况，需对项目公司提供的未打卡情况说明进行逐条核查，判断项目公司所陈述的情况是否属实，针对项目公司提供的未打卡点位说明整理形成审核反馈清单。

2、厂区考核的重难点分析

考核工作需与实施机构、项目公司共同进行。

严格按照整理的分点考核明细进行现场考核，通过拍照及录像方式做好记录工作，避免证据未保留、扣分错漏等情况。

3、垃圾收运环节考核的重难点分析

对本项目垃圾收运的区域范围、收运点位数量与频次、人口密集度等综合分析后选定三条重点收运路线作为本次垃圾收运环节考核的路线，采用跟车方式对三条收运路线进行巡查。

  本环节重点考核收运车辆滴洒漏情况、收运人员统一穿工作服及证件佩戴情况等，通过拍照及录像方式做好记录工作。

4、商户满意度调查的重难点分析

  选取不同区域、不同类型的若干重点样本，对重点样本周边进行调研。通过现场调研、访谈形式对项目公司收运过程的服务态度和收运及时性等进行定性考核，同时对商户进行满意度调查表发放、填写、回收工作，并通过拍照及录像方式做好记录工作。

  我们致力于研究并承接PPP咨询业务，主要包括PPP相关政策研究、“一案两评”编制、实施方案调整、绩效评价、法律咨询等。我们深入PPP咨询业务的研究与实践，助力政府部门、实施机构等开展PPP相关工作。